全国人民代表大会常务委员会关于将香港特别行政区基本法（草案）的征求意见时间延长至10月底止的决议
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全国人民代表大会常务委员会关于将香港特别行政区基本法（草案）的征求意见时间延长至10月底止的决议
全国人民代表大会常务委员会关于将香港特别行政区基本法（草案）的征求意见时间延长至10月底止的决议
（1989年9月4日通过）
第七届全国人民代表大会常务委员会第九次会议根据香港特别行政区基本法起草委员会姬鹏飞主任委员的建议，决定将《中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）》的征求意见时间延长至1989年10月底止。
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市民社会的培育是实现法治的基础
王仁高
（莱阳农学院院长办公室，山东莱阳，265200）
内容提要 建立社会主义法治国家是我国社会主义民主政治建设的目标，这是与我国社会主义市场经济体制的建立和完善相适应的。市民社会是与市场经济密切联系的一个概念，是成熟的市场经济体制下，社会成员在生产和交往中形成的社会组织形式。根据马克思的观点，市民社会制约和决定政治国家，是法产生的基础。现代法治的实现，必须以市民社会为基础。在我国，要积极推进法治的进程，就要积极加强市民社会的培育，促进市民社会的成长，以构建法治实现的社会文化基础。
关键词 ：市民社会；市场经济；政治国家；法治；基础
从资本主义法治的发展历史来看，市民社会的培育是观念性法律文化产生的基础。法治的一切价值准则和理论原则，都是在市民社会中培育出来的，纵观法治发展的历史，市民社会的培育和形成，对法治的实现具有基础性的作用。
1、市民社会的概念
“市民社会”（civil society)在西方国家是一个自古就有，但含义变化比较大的词汇。从19世纪开始，随着资本主义经济关系的发展，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治束缚中获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个与政治国家相对应的领域。现代意义上的“市民社会”正是从这一含义上发展起来的。
马克思 最早是在《黑格尔法哲学批判》中使用“市民社会”概念的，并把它归为在摆脱封建伦理、宗教和政治等方面种种束缚的基础上形成起来的、以独立自主地追求经济利益为目标的各种社会关系的领域。
马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就是市民社会 。……这个市民社会是全部 历史的真正发源地和舞台，……”①“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”②由此可见，所谓“市民社会”主要是指在完全市场经济条件下，由摆脱了封建的政治、伦理、道德和宗教等束缚及人身依附关系，按照市场经济原则能独立自主地进行商品生产和交换的“市民”个体所构成的各种不同类型的社会组合，它们体现着市场经济条件下独立自主的个人（“市民”）之间的各种社会关系（主要是经济关系，特别是财产关系）。
按照马克思的分析 和历史经验的证实，商品经济的出现并逐步取代封建自然经济，是市民社会产生并最终从中世纪封建政治国家中分离出来，形成政治国家与市民社会对立统一的前提和条件。建立完善的社会主义市场经济体制，是我国经济改革和发展的目标 ，作为这一目标在社会组织方式上的反映，就必然是市民社会的形成。市民社会是市场经济的社会载体，市场经济是市民社会的经济活动方式（而与之相对应的是，计划经济体制是与政治化社会密切联系的）。当然，正如社会主义市场经济与资本主义市场经济 有着本质的区别一样，社会主义市民社会与资本主义市民社会也有本质的不同。主要表现在：第一，社会主义市民社会的经济基础是以公有制为主体，这就使社会成员之间的利益在拥有充分的独立性的同时，具有高度的一致性；第二 ，在社会主义社会，人与人之间的关系从根本上实现了平等 ，这与资本主义 社会建立在财产基础上的人与人之间的不平等 具有根本的不同；第三，在社会主义社会，市民社会与政治国家的关系是相辅相成，协调发展的，而在资本主义社会，两者的矛盾是对立的。
马克思 关于市民社会和政治国家 的基本理论，是其唯物史观形成的基础，虽然是在资本主义社会的现实上提出来的，但其一般规律 仍然适用于社会主义的市民社会 。
2、市民社会与国家和法的关系
市民社会与政治国家的关系，总的说来是市民社会产生和决定政治国家，政治国家则是市民社会为实现其共同利益而采取的政治组织形式。
市民社会对政治国家的决定作用表现在两个方面：第一，政治国家产生于市民社会。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“由于私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列并且在市民社会之外的独立存在；实际上，国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织形式。”③第二，政治国家的性质是由市民社会的阶级状况决定的。恩格斯指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”④“在现代历史中，国家的意志总的说来是由市民社会的不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，……决定的。”⑤
对于市民社会与法的关系，马克思、恩格斯指出：“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式，所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形 式。”⑥这就是说，法产生于市民社会的规章通过国家获得的政治形式。表面上看来，法是由国家制定和认可的，而法所反映的实际上是市民社会的要求和意志。
3、市民社会与法治的关系
从马克思、恩格斯对市民社会与国家、市民社会与法的关系的论述中，我们可以看出，市民社会是实现法治的社会文化基础，法治的真正基础和源泉是市民社会而不是国家。
首先，市民社会是由各种利益集团以一定的形式构成的，当这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定程度时，便会以各种不同的方式要求在政治上、法律上表达他们的意志。这种要求不仅是民主政治的强大动力，也是实现现代法治最初始的根源。
其次，法治社会的“良法”是由市民社会构建起来的。从表面上看，法律是国家制定和认可的，然而实际上立法者对社会规律的认识能力是有限的，他们不可能对社会秩序的形成和社会秩序演变的复杂因果关系有完全的、透彻的、前瞩性的了解。法治社会的法律一方面是市民社会各利益集团以及公民代表在社会资源分配中达成的协议，另一方面是将运行在市民社会中的规则通过立法机关赋予法律形式予以认可。从这个意义上说，法律是人类共同创造的文明成果。如果一个国家的法律不能反映有效运行在实际生活中构成社会秩序的社会规则、规章，如果一个国家的法律只是反映少数人的需求，那么，这样的法律就不能带来社会的普遍遵守，只能靠国家机器的强制力来维持。这样的法律只能是恶法，不是真正的法治。
再次，法律的普遍遵守必须以市民社会为基础。法律受到尊重并得到社会的普遍遵守是法治社会的一条基本要求。法律在其创制的时候应该广泛地体现市民社会各利益集团的意志，法律一旦形成，它就被赋予了国家的政治形式，具有某种强制性。但这并不意味着国家有权以强制的方式推行法律。法治秩序的构建应以市民社会普遍自觉地遵守法律为基础，在社会主义社会，国家的强制力更多的是作为一种赋予法律以权威的外在形式，其实施只能是针对少数不法分子。如果我们硬性地依赖国家的强制力构建社会法律秩序，即使社会可能形成某种秩序，这种秩序也是与社会缺乏内在亲和性的，它无法调动社会成员主动采取有效行动，去促进人们间的相互合作。这样的社会秩序是僵死的，非人性的，容易成为“法律专制”或“法律独裁”滋生的温床。
4、我国市民社会培育的含义和内容
市民社会的形成在西方国家是社会自然演进的过程，它是以中世纪的城市关民为基础，随着生产力的发展和资本主义生产关系的建立而逐步地发育成熟的，这一过程经历了从16世纪到18世纪三个世纪的时间。对人类民主宪政和法治产生的历史加以考察不难发现，如果没有16至18世纪欧洲市民社会的兴起及其与国家的分离，就没有新兴的欧洲资产阶级，也就没有近代资产阶级的民主宪政与法治。同样，在我国，如果没有建立在经济关系基础上以自冶、自律为组织原则的市民社会的形成，也就不会有现代法冶的出现。
然而，我国长期的封建集权统治和新中国成立后形成的计划经济体制，使我国社会高度政治化，公共权力成为维系整个社会的核心，由此使中国社会个体的生存完全依附于公共权力，缺乏主体性，这是造成我国经济社会领域陷于 “一管就死，一放就乱”怪圈的主要原因。在市场经济条件下，市民社会发育不良，对现代法治的负面作用主要表现为：第一，对权力的过分依附为权力的过度扩张创造了条件，社会缺乏对公共权力的制约力量和监督力量，造成权力滥用和权力腐败。第二，社会自身缺乏自组织的能力和体系，社会个体的意志缺乏通畅的表达渠道，导致私法不兴而公法发达。第三，对权力的崇拜，导致对法律的漠视。第四，社会生活过度政治化，缺乏稳定性和可持续性。
应该看到，随着社会主义市场经济体制的完善，社会成员主体意识的增强，市民社会的逐渐发育，这些负面影响正在减少。这也从另一方面说明市民社会对现代法治的重要作用。可以说，在社会主义初级阶段， 市民 社会培育的过程，也就是社会主义市场经济培育和发展的过程。我国 市场经济的发展，是国家宏观调控与市场调节相结合的结果。在经济全球化的大背景下，无论从完善市场经济体制，提高我国经济竞争的角度，还是从社会法治化的角度，国家有意识地对市民社会的形成进行催化和培育都是非常必要的。这种催化和培育并不是越俎代庖，人为地建立一些组织强加给社会，而是要从现有社会以经济关系为基础的各种社会关系和民间组织中选育有利于市民社会发展的社会自组织的萌芽，对其进行保护和鼓励，帮助它迅速地发展壮大。比如,我国农村的村民自治委员会，就是农民培育民主、法治观念的组织形式。我国农村实行家庭联产承包经营体制以后，农民与国家之间的基本关系是承包经营关系，这种关系的基础就是承包合同，农民与国家的关系变成一种权利义务关系。这就使村委会作为权力机构的性质在削弱，作为村民自治组织的性质在加强。国家应该积极促进这种转化，使农民通过民主选举和民主参与组织起来的村民委员会成为农民走向市场的桥梁和抵御市场风险的屏障，同时，农民通过村民委员会反映自己的意志，把国家法律变成村规民约，自我管理，自我约束。真正自治的村民委员会一定会引导农民走向民主、法治的现代社会。其它如城市中的社区街道委员会都是市民进行自我管理的群众性组织机构。在市场经济中发展起来的产供销合作组织，行业协会，以及律师事务所，审计师事务所等社会中介服务机构，都应该成为市民社会的自组织系统，而不应成为国家机构的基层组织或附属机构。
注释：
①②③⑥《马克思恩格斯选集》第一卷，第88-89页、130-131页、132页、132页
④⑤《马克思恩格斯选集》第四卷，第196页、251页
贵州省安顺市人民政府
关于印发《安顺市行政效能监察办法》的通知
安府发〔2010〕14号
各县、自治县、区人民政府（管委会），市级国家机关各工作部门，省驻安单位：
《安顺市行政效能监察办法》已经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。
二Ｏ一Ｏ年九月十六日
安顺市行政效能监察办法
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察，提升行政效能，优化发展环境，促进经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规和规章，结合安顺市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市各级行政机关及其公务员。行政机关任命的其他人员和经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的事业单位及其工作人员，参照本办法执行。
第三条 本办法所称行政效能监察，是指行政监察机关依据有关法律、法规、规章和政策，对行政机关及其公务员履行职责的效率与质量所实施的检查、调查、纠正、问责等活动。
第四条 行政效能监察工作应当坚持行政效能监察与行政效能建设相结合、预防与治理相结合、教育与惩处相结合的原则。
第二章 行政效能监察工作机构
第五条 市、县（区）政府（管委会）建立行政效能监察领导小组及办公室，办公室设在各级行政监察机关（监察机构）；根据工作需要从有关行政机关、新闻单位抽调人员开展工作；可以邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、行风评议员等有关人士参加行政效能监察工作。
第六条 各级财政部门应当对开展行政效能监察工作提供必要的经费保障。
第三章 行政效能监察职责
第七条 行政监察机关开展行政效能监察工作，依法履行下列职责：
（一） 组织、协调和指导本行政区域内的行政效能监察工作；
（二） 监督检查、考核评价机关行政效能和软环境建设情况；
（三）受理涉及行政效能和发展软环境问题的投诉举报；
（四）检查、调查行政机关及其公务员在行政活动中影响行政效能的行为和问题；
（五）根据检查、调查或评议考核结果，对行政机关及其公务员实施行政问责或提出处理意见、建议；
（六）法律、法规和规章规定的其他职责。
第四章 行政效能监察制度
第八条 着力加强行政效能监察制度建设，主要建立健全以下制度：
（一）首问责任制。首问责任制是指行政机关首问责任人对办事人的来电、来信或者来人咨询、办理业务进行认真登记、及时办理的制度。属于职责范围内的承办事项，应在规定办结时限内办理；不属于职责范围内的事项，应认真解释和答复，按时限帮助引导到相关单位、部门办理。
（二）限时办结制。限时办结制是指行政机关在向公民、法人或其他社会组织提供审批、审核或其他服务事项时，必须在规定或承诺时限内办结或予以答复的制度。
（三）服务承诺制。服务承诺制是指行政机关根据职能分工和工作要求，对服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项通过新闻媒体向社会作出公开承诺的制度。
（四）软环境建设监测制。软环境建设监测制是指在重点部门、企事业单位、便民服务机构和群众中建立一批监测点，对软环境建设、效能建设情况进行动态监测，督促有关部门针对存在的问题及时进行整改的制度。
（五）一次性告知制。一次性告知制是指管理相对人到行政机关和政务大厅办事或咨询，经办人员必须一次性告知所要办理事项的依据、要件、程序、时限等全部信息材料的制度。
（六）效能监察投诉制。效能监察投诉制是指在行政监察机关建立效能监察投诉机构，开通投诉举报电话和电子举报邮箱，畅通投诉、举报渠道，及时受理效能投诉的制度。
第五章 行政效能监察重点
第九条 监察机关开展行政效能监察时，重点监督、检查下列影响行政效能的行为和事项：
（一）对中央、省、市推动科学发展重大决策和重要工作部署不落实、不按时落实的；
（二）工作“庸、懒、散”，无正当理由上下班迟到、早退；工作时间玩游戏、打麻将等无所事事、有工作不干等行为的；
（三）在办理行政审批（许可）事项中，擅自设立审批许可条件、增加行政相对人办事难度的；
（四）利用行政审批权对行政相对人吃、拿、卡、要等行为影响群众办事、损害发展软环境的；
（五）不按规定时限实施《政府信息公开条例》，损害行政相对人知情权的；
（六）不落实首问责任制、限时办结制、一次性告知制等制度，故意设置障碍，增加行政相对人办事成本、办事难度、延长办事时间的；
（七）应当纳入政务服务中心办理的事项不纳入、或者在窗口职责权限内应办理而不办理的；
（八）涉及多个部门的工作，牵头部门不履行牵头职责，或配合部门不配合牵头部门工作，造成工作延误的；
（九）其他违反行政管理规定，损害行政效能的事项。
第十条 行政效能监察以日常监察和专项监察相结合的方式进行。具体监察方式包括受理投诉和检查、调查、暗访、评估，以及运用电子监察系统实时监控等方式。行政效能监察根据工作需要适时启动；涉及重要的效能监察事项报本级人民政府备案。
第十一条 建立行政效能考核评估制度，由行政效能监察领导小组及办公室组织有关部门定期或不定期选择一批行政机关进行考核评估，选择面不低于当地行政机关总数的30%。
第十二条 实施专项效能监察，应当向被监察的单位发出行政效能专项监察通知书。通知书应当载明主要内容、时间安排和具体要求。通知书由监察机关负责人签发。
第十三条 实施行政效能监察，应当全面客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，听取被监察单位和人员的陈述和申辩，实事求是地提交行政效能监察报告。
行政效能监察报告应当包括下列内容：检查或调查的基本情况，存在的问题及产生原因，被监察的单位和人员的主要责任，处理依据、意见，以及加强管理、完善制度、改进工作的建议。
第十四条 效能监察结果处理。监察机关根据效能监察结果，开展行政效能问责。重要的行政效能问责决定，报本级人民政府批准。
第六章 行政效能问责方式
第十五条 依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中共安顺市委关于开展警示诫勉工作的实施意见》、《安顺市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》等规定，按干部管理权限，由有关部门或监察机关采取以下方式实施问责：
（一）行政效能告诫；
（二）警示诫勉；
（三）责令书面检查；
（四）责令公开道歉；
（五）通报批评；
（六）组织处理（含停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职）；
（七）予以辞退。
问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
监察机关在实施效能监察中发现有违法违纪事实需要给予党政纪处分的，由纪检监察机关按程序办理，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
法律、法规和规章对行政效能问责另有规定的，从其规定。
第十六条 行政效能问责救济。被问责人员对行政效能问责不服的，可以按照有关规定申请复核、申诉；复核、申诉期间不停止行政效能问责的执行。
第七章 问责结果运用
第十七条 机关工作人员一年内受到行政效能问责一次的，取消当年评先评优资格；受到两次问责的，年终考核为不合格，所在单位（部门）年终目标考核不能评为一等奖。单位（部门）受到行政效能问责一次的，年终目标考核为末等奖，同时取消主要领导当年评先评优资格。
监察机关或有关部门应当将行政问责结果抄送同级公务员主管机关，有关部门作出的行政问责结果抄送同级监察机关。
对省驻安单位的行政效能问责，由市级监察机关将问责情况通报其上级主管部门，或者建议上级主管部门进行处理。
第八章 附 则
第十八条 本办法由安顺市监察局、安顺市人民政府法制办公室负责解释。
第十九条 各县（区）可根据本办法制定实施细则。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
王仁高
（莱阳农学院院长办公室，山东莱阳，265200）
内容提要 建立社会主义法治国家是我国社会主义民主政治建设的目标，这是与我国社会主义市场经济体制的建立和完善相适应的。市民社会是与市场经济密切联系的一个概念，是成熟的市场经济体制下，社会成员在生产和交往中形成的社会组织形式。根据马克思的观点，市民社会制约和决定政治国家，是法产生的基础。现代法治的实现，必须以市民社会为基础。在我国，要积极推进法治的进程，就要积极加强市民社会的培育，促进市民社会的成长，以构建法治实现的社会文化基础。
关键词 ：市民社会；市场经济；政治国家；法治；基础
从资本主义法治的发展历史来看，市民社会的培育是观念性法律文化产生的基础。法治的一切价值准则和理论原则，都是在市民社会中培育出来的，纵观法治发展的历史，市民社会的培育和形成，对法治的实现具有基础性的作用。
1、市民社会的概念
“市民社会”（civil society)在西方国家是一个自古就有，但含义变化比较大的词汇。从19世纪开始，随着资本主义经济关系的发展，“市民社会”被用来专指从中世纪封建社会的种种政治束缚中获得解放的近代市民阶层之间的关系，被认为是一个与政治国家相对应的领域。现代意义上的“市民社会”正是从这一含义上发展起来的。
马克思 最早是在《黑格尔法哲学批判》中使用“市民社会”概念的，并把它归为在摆脱封建伦理、宗教和政治等方面种种束缚的基础上形成起来的、以独立自主地追求经济利益为目标的各种社会关系的领域。
马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式，就是市民社会 。……这个市民社会是全部 历史的真正发源地和舞台，……”①“市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”②由此可见，所谓“市民社会”主要是指在完全市场经济条件下，由摆脱了封建的政治、伦理、道德和宗教等束缚及人身依附关系，按照市场经济原则能独立自主地进行商品生产和交换的“市民”个体所构成的各种不同类型的社会组合，它们体现着市场经济条件下独立自主的个人（“市民”）之间的各种社会关系（主要是经济关系，特别是财产关系）。
按照马克思的分析 和历史经验的证实，商品经济的出现并逐步取代封建自然经济，是市民社会产生并最终从中世纪封建政治国家中分离出来，形成政治国家与市民社会对立统一的前提和条件。建立完善的社会主义市场经济体制，是我国经济改革和发展的目标 ，作为这一目标在社会组织方式上的反映，就必然是市民社会的形成。市民社会是市场经济的社会载体，市场经济是市民社会的经济活动方式（而与之相对应的是，计划经济体制是与政治化社会密切联系的）。当然，正如社会主义市场经济与资本主义市场经济 有着本质的区别一样，社会主义市民社会与资本主义市民社会也有本质的不同。主要表现在：第一，社会主义市民社会的经济基础是以公有制为主体，这就使社会成员之间的利益在拥有充分的独立性的同时，具有高度的一致性；第二 ，在社会主义社会，人与人之间的关系从根本上实现了平等 ，这与资本主义 社会建立在财产基础上的人与人之间的不平等 具有根本的不同；第三，在社会主义社会，市民社会与政治国家的关系是相辅相成，协调发展的，而在资本主义社会，两者的矛盾是对立的。
马克思 关于市民社会和政治国家 的基本理论，是其唯物史观形成的基础，虽然是在资本主义社会的现实上提出来的，但其一般规律 仍然适用于社会主义的市民社会 。
2、市民社会与国家和法的关系
市民社会与政治国家的关系，总的说来是市民社会产生和决定政治国家，政治国家则是市民社会为实现其共同利益而采取的政治组织形式。
市民社会对政治国家的决定作用表现在两个方面：第一，政治国家产生于市民社会。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出：“由于私有制摆脱了共同体，国家获得了和市民社会并列并且在市民社会之外的独立存在；实际上，国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织形式。”③第二，政治国家的性质是由市民社会的阶级状况决定的。恩格斯指出：“决不是国家制约和决定市民社会，而是市民社会制约和决定国家。”④“在现代历史中，国家的意志总的说来是由市民社会的不断变化的需要，是由某个阶级的优势地位，……决定的。”⑤
对于市民社会与法的关系，马克思、恩格斯指出：“因为国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式，所以可以得出结论：一切共同的规章都是以国家为中介的，都获得了政治形 式。”⑥这就是说，法产生于市民社会的规章通过国家获得的政治形式。表面上看来，法是由国家制定和认可的，而法所反映的实际上是市民社会的要求和意志。
3、市民社会与法治的关系
从马克思、恩格斯对市民社会与国家、市民社会与法的关系的论述中，我们可以看出，市民社会是实现法治的社会文化基础，法治的真正基础和源泉是市民社会而不是国家。
首先，市民社会是由各种利益集团以一定的形式构成的，当这些在经济和其他领域中成长起来的利益集团发展到一定程度时，便会以各种不同的方式要求在政治上、法律上表达他们的意志。这种要求不仅是民主政治的强大动力，也是实现现代法治最初始的根源。
其次，法治社会的“良法”是由市民社会构建起来的。从表面上看，法律是国家制定和认可的，然而实际上立法者对社会规律的认识能力是有限的，他们不可能对社会秩序的形成和社会秩序演变的复杂因果关系有完全的、透彻的、前瞩性的了解。法治社会的法律一方面是市民社会各利益集团以及公民代表在社会资源分配中达成的协议，另一方面是将运行在市民社会中的规则通过立法机关赋予法律形式予以认可。从这个意义上说，法律是人类共同创造的文明成果。如果一个国家的法律不能反映有效运行在实际生活中构成社会秩序的社会规则、规章，如果一个国家的法律只是反映少数人的需求，那么，这样的法律就不能带来社会的普遍遵守，只能靠国家机器的强制力来维持。这样的法律只能是恶法，不是真正的法治。
再次，法律的普遍遵守必须以市民社会为基础。法律受到尊重并得到社会的普遍遵守是法治社会的一条基本要求。法律在其创制的时候应该广泛地体现市民社会各利益集团的意志，法律一旦形成，它就被赋予了国家的政治形式，具有某种强制性。但这并不意味着国家有权以强制的方式推行法律。法治秩序的构建应以市民社会普遍自觉地遵守法律为基础，在社会主义社会，国家的强制力更多的是作为一种赋予法律以权威的外在形式，其实施只能是针对少数不法分子。如果我们硬性地依赖国家的强制力构建社会法律秩序，即使社会可能形成某种秩序，这种秩序也是与社会缺乏内在亲和性的，它无法调动社会成员主动采取有效行动，去促进人们间的相互合作。这样的社会秩序是僵死的，非人性的，容易成为“法律专制”或“法律独裁”滋生的温床。
4、我国市民社会培育的含义和内容
市民社会的形成在西方国家是社会自然演进的过程，它是以中世纪的城市关民为基础，随着生产力的发展和资本主义生产关系的建立而逐步地发育成熟的，这一过程经历了从16世纪到18世纪三个世纪的时间。对人类民主宪政和法治产生的历史加以考察不难发现，如果没有16至18世纪欧洲市民社会的兴起及其与国家的分离，就没有新兴的欧洲资产阶级，也就没有近代资产阶级的民主宪政与法治。同样，在我国，如果没有建立在经济关系基础上以自冶、自律为组织原则的市民社会的形成，也就不会有现代法冶的出现。
然而，我国长期的封建集权统治和新中国成立后形成的计划经济体制，使我国社会高度政治化，公共权力成为维系整个社会的核心，由此使中国社会个体的生存完全依附于公共权力，缺乏主体性，这是造成我国经济社会领域陷于 “一管就死，一放就乱”怪圈的主要原因。在市场经济条件下，市民社会发育不良，对现代法治的负面作用主要表现为：第一，对权力的过分依附为权力的过度扩张创造了条件，社会缺乏对公共权力的制约力量和监督力量，造成权力滥用和权力腐败。第二，社会自身缺乏自组织的能力和体系，社会个体的意志缺乏通畅的表达渠道，导致私法不兴而公法发达。第三，对权力的崇拜，导致对法律的漠视。第四，社会生活过度政治化，缺乏稳定性和可持续性。
应该看到，随着社会主义市场经济体制的完善，社会成员主体意识的增强，市民社会的逐渐发育，这些负面影响正在减少。这也从另一方面说明市民社会对现代法治的重要作用。可以说，在社会主义初级阶段， 市民 社会培育的过程，也就是社会主义市场经济培育和发展的过程。我国 市场经济的发展，是国家宏观调控与市场调节相结合的结果。在经济全球化的大背景下，无论从完善市场经济体制，提高我国经济竞争的角度，还是从社会法治化的角度，国家有意识地对市民社会的形成进行催化和培育都是非常必要的。这种催化和培育并不是越俎代庖，人为地建立一些组织强加给社会，而是要从现有社会以经济关系为基础的各种社会关系和民间组织中选育有利于市民社会发展的社会自组织的萌芽，对其进行保护和鼓励，帮助它迅速地发展壮大。比如,我国农村的村民自治委员会，就是农民培育民主、法治观念的组织形式。我国农村实行家庭联产承包经营体制以后，农民与国家之间的基本关系是承包经营关系，这种关系的基础就是承包合同，农民与国家的关系变成一种权利义务关系。这就使村委会作为权力机构的性质在削弱，作为村民自治组织的性质在加强。国家应该积极促进这种转化，使农民通过民主选举和民主参与组织起来的村民委员会成为农民走向市场的桥梁和抵御市场风险的屏障，同时，农民通过村民委员会反映自己的意志，把国家法律变成村规民约，自我管理，自我约束。真正自治的村民委员会一定会引导农民走向民主、法治的现代社会。其它如城市中的社区街道委员会都是市民进行自我管理的群众性组织机构。在市场经济中发展起来的产供销合作组织，行业协会，以及律师事务所，审计师事务所等社会中介服务机构，都应该成为市民社会的自组织系统，而不应成为国家机构的基层组织或附属机构。
注释：
①②③⑥《马克思恩格斯选集》第一卷，第88-89页、130-131页、132页、132页
④⑤《马克思恩格斯选集》第四卷，第196页、251页
关于印发《安顺市行政效能监察办法》的通知
关于印发《安顺市行政效能监察办法》的通知
安府发〔2010〕14号
各县、自治县、区人民政府（管委会），市级国家机关各工作部门，省驻安单位：
《安顺市行政效能监察办法》已经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。
二Ｏ一Ｏ年九月十六日
安顺市行政效能监察办法
第一章 总 则
第一条 为加强行政效能监察，提升行政效能，优化发展环境，促进经济社会又好又快发展，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等法律、法规和规章，结合安顺市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市各级行政机关及其公务员。行政机关任命的其他人员和经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的事业单位及其工作人员，参照本办法执行。
第三条 本办法所称行政效能监察，是指行政监察机关依据有关法律、法规、规章和政策，对行政机关及其公务员履行职责的效率与质量所实施的检查、调查、纠正、问责等活动。
第四条 行政效能监察工作应当坚持行政效能监察与行政效能建设相结合、预防与治理相结合、教育与惩处相结合的原则。
第二章 行政效能监察工作机构
第五条 市、县（区）政府（管委会）建立行政效能监察领导小组及办公室，办公室设在各级行政监察机关（监察机构）；根据工作需要从有关行政机关、新闻单位抽调人员开展工作；可以邀请人大代表、政协委员、特邀监察员、行风评议员等有关人士参加行政效能监察工作。
第六条 各级财政部门应当对开展行政效能监察工作提供必要的经费保障。
第三章 行政效能监察职责
第七条 行政监察机关开展行政效能监察工作，依法履行下列职责：
（一） 组织、协调和指导本行政区域内的行政效能监察工作；
（二） 监督检查、考核评价机关行政效能和软环境建设情况；
（三）受理涉及行政效能和发展软环境问题的投诉举报；
（四）检查、调查行政机关及其公务员在行政活动中影响行政效能的行为和问题；
（五）根据检查、调查或评议考核结果，对行政机关及其公务员实施行政问责或提出处理意见、建议；
（六）法律、法规和规章规定的其他职责。
第四章 行政效能监察制度
第八条 着力加强行政效能监察制度建设，主要建立健全以下制度：
（一）首问责任制。首问责任制是指行政机关首问责任人对办事人的来电、来信或者来人咨询、办理业务进行认真登记、及时办理的制度。属于职责范围内的承办事项，应在规定办结时限内办理；不属于职责范围内的事项，应认真解释和答复，按时限帮助引导到相关单位、部门办理。
（二）限时办结制。限时办结制是指行政机关在向公民、法人或其他社会组织提供审批、审核或其他服务事项时，必须在规定或承诺时限内办结或予以答复的制度。
（三）服务承诺制。服务承诺制是指行政机关根据职能分工和工作要求，对服务的内容、程序、时限以及服务标准等事项通过新闻媒体向社会作出公开承诺的制度。
（四）软环境建设监测制。软环境建设监测制是指在重点部门、企事业单位、便民服务机构和群众中建立一批监测点，对软环境建设、效能建设情况进行动态监测，督促有关部门针对存在的问题及时进行整改的制度。
（五）一次性告知制。一次性告知制是指管理相对人到行政机关和政务大厅办事或咨询，经办人员必须一次性告知所要办理事项的依据、要件、程序、时限等全部信息材料的制度。
（六）效能监察投诉制。效能监察投诉制是指在行政监察机关建立效能监察投诉机构，开通投诉举报电话和电子举报邮箱，畅通投诉、举报渠道，及时受理效能投诉的制度。
第五章 行政效能监察重点
第九条 监察机关开展行政效能监察时，重点监督、检查下列影响行政效能的行为和事项：
（一）对中央、省、市推动科学发展重大决策和重要工作部署不落实、不按时落实的；
（二）工作“庸、懒、散”，无正当理由上下班迟到、早退；工作时间玩游戏、打麻将等无所事事、有工作不干等行为的；
（三）在办理行政审批（许可）事项中，擅自设立审批许可条件、增加行政相对人办事难度的；
（四）利用行政审批权对行政相对人吃、拿、卡、要等行为影响群众办事、损害发展软环境的；
（五）不按规定时限实施《政府信息公开条例》，损害行政相对人知情权的；
（六）不落实首问责任制、限时办结制、一次性告知制等制度，故意设置障碍，增加行政相对人办事成本、办事难度、延长办事时间的；
（七）应当纳入政务服务中心办理的事项不纳入、或者在窗口职责权限内应办理而不办理的；
（八）涉及多个部门的工作，牵头部门不履行牵头职责，或配合部门不配合牵头部门工作，造成工作延误的；
（九）其他违反行政管理规定，损害行政效能的事项。
第十条 行政效能监察以日常监察和专项监察相结合的方式进行。具体监察方式包括受理投诉和检查、调查、暗访、评估，以及运用电子监察系统实时监控等方式。行政效能监察根据工作需要适时启动；涉及重要的效能监察事项报本级人民政府备案。
第十一条 建立行政效能考核评估制度，由行政效能监察领导小组及办公室组织有关部门定期或不定期选择一批行政机关进行考核评估，选择面不低于当地行政机关总数的30%。
第十二条 实施专项效能监察，应当向被监察的单位发出行政效能专项监察通知书。通知书应当载明主要内容、时间安排和具体要求。通知书由监察机关负责人签发。
第十三条 实施行政效能监察，应当全面客观地了解情况，收集证据，查清问题及原因，听取被监察单位和人员的陈述和申辩，实事求是地提交行政效能监察报告。
行政效能监察报告应当包括下列内容：检查或调查的基本情况，存在的问题及产生原因，被监察的单位和人员的主要责任，处理依据、意见，以及加强管理、完善制度、改进工作的建议。
第十四条 效能监察结果处理。监察机关根据效能监察结果，开展行政效能问责。重要的行政效能问责决定，报本级人民政府批准。
第六章 行政效能问责方式
第十五条 依据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中共安顺市委关于开展警示诫勉工作的实施意见》、《安顺市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》等规定，按干部管理权限，由有关部门或监察机关采取以下方式实施问责：
（一）行政效能告诫；
（二）警示诫勉；
（三）责令书面检查；
（四）责令公开道歉；
（五）通报批评；
（六）组织处理（含停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职）；
（七）予以辞退。
问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
监察机关在实施效能监察中发现有违法违纪事实需要给予党政纪处分的，由纪检监察机关按程序办理，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。
法律、法规和规章对行政效能问责另有规定的，从其规定。
第十六条 行政效能问责救济。被问责人员对行政效能问责不服的，可以按照有关规定申请复核、申诉；复核、申诉期间不停止行政效能问责的执行。
第七章 问责结果运用
第十七条 机关工作人员一年内受到行政效能问责一次的，取消当年评先评优资格；受到两次问责的，年终考核为不合格，所在单位（部门）年终目标考核不能评为一等奖。单位（部门）受到行政效能问责一次的，年终目标考核为末等奖，同时取消主要领导当年评先评优资格。
监察机关或有关部门应当将行政问责结果抄送同级公务员主管机关，有关部门作出的行政问责结果抄送同级监察机关。
对省驻安单位的行政效能问责，由市级监察机关将问责情况通报其上级主管部门，或者建议上级主管部门进行处理。
第八章 附 则
第十八条 本办法由安顺市监察局、安顺市人民政府法制办公室负责解释。
第十九条 各县（区）可根据本办法制定实施细则。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
