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关于抗辩问题的几点思考/曹松志

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 12:19:50  浏览:9650   来源:法律资料网
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关于抗辩问题的几点思考
曹松志

   我国民事诉讼法及相关司法解释针对原告的诉讼请求规定了被告可以反驳和反诉,而对被告的抗辩未有明确规定,常常使一些法官面对被告为减轻或免除其民事责任的抗辩主张无所适从,要么重视不够,不予审理;要么要求被告以反诉的形式提起。其结果:不予审理,可能导致被告另诉,有悖于诉讼经济原则;要求被告反诉,不仅直接增加当事人的讼累,而且对被告是否行使诉权进行了直接干预,有悖于法理。下面笔者结合审判实务,就抗辩问题谈几点肤浅的认识,供参考。
  关于抗辩,目前学术界尚没有一个统一的定义。一种说法是:所谓抗辩就是在诉讼中,用来对抗对方请求权的合法手段。另一种说法将抗辩分为广义和狭义。广义的抗辩是指被告针对原告的指控和请求,提出一切有关免除或减轻其民事责任的主张;而狭义的抗辩,仅指被告针对原告的指控和请求,通过提出抗辩事由而免除或减轻其民事责任的主张。1上述几种定义,侧重点是被告对原告实体权利请求的对抗,而对被告诉讼程序上的抗辩稍感兼顾不到。在审判实务中,被告往往一进入诉讼先提出程序上的抗辩,这种抗辩虽然并不能直接对抗原告的请求,但是如果抗辩理由成立,尽管往往并不能阻止原告最终取得胜诉权,但可以使其承担民事责任的期限有所宽延,这对被告来说往往有其现实意义,甚至会由此使得被告既得利益减少。因此,被告利用诉讼程序上的一些规则,迟滞原告请求胜诉的主张,也应该属于抗辩的范畴。综上,本文所称的抗辩是指,在诉讼过程中,被告用来对抗原告请求或使原告请求权延期发生效力的主张。由此可见,抗辩可分为诉讼程序的抗辩和诉讼请求的抗辩,前者虽不能使原告的请求权归于消灭,但可以使其请求权延期发生效力,后者则有可能直接导致原告请求权不能完整地实现或归于消灭。
一、关于诉讼程序的抗辩
  所谓诉讼程序的抗辩是指被告针对诉讼程序问题的抗辩措施。2这些抗辩主要包括以下几类:
  (一)关于无管辖权的抗辩。被告就法院对本案的管辖权提出异议,指出该法院无权管辖本案。如被告指出违反了关于地域管辖的规定、或指出违反关于级别管辖的规定、或指出违反双方约定的管辖、或指出双方约定有仲裁条款等。上述抗辩理由只要有其中之一能够成立,本案就应该移送有管辖权的法院或仲裁机构。
  (二)关于诉讼系属及关联性的抗辩。指出原告的诉讼请求与其他法院已经诉讼系属的诉讼请求属于同一请求,或具有某种关联性,应将其移送其他法院审理,从而排除该法院管辖来达到抗辩的效果。如郑州某信用社为获取高息,将巨额资金存入海口银行,并指定三亚某公司为用资人,银行为信用社出据有存单,银行和公司签订有借款合同。借款合同履行期届满,公司没有履行还本付息义务,银行以借款纠纷向三亚法院起诉了公司。期间,信用社以存单纠纷向海口法院起诉了银行,并申请将实际用资人三亚某公司列为第三人参加诉讼。此时,银行即可以信用社的诉讼请求和其对公司的诉讼请求有关联性为由进行抗辩。抗辩理由被采纳的结果是,海口法院应将该案移送三亚法院一并审理。当然,信用社的诉讼地位也随之变为有独立请求权的第三人。
  (三)关于诉讼延期的抗辩。这种抗辩的目的是使诉讼在终结前停止或者延长诉讼期间。较典型的例子是被告以中止审理之法定事由业已存在,申请法院对本案中止审理,待中止事由消灭后再行审理,以期达到延长诉讼期间之目的。
  (四)关于诉讼行为无效的抗辩。该抗辩的目的是使原告的诉讼行为归于无效,方法是指出原告的诉讼行为有瑕疵。如原告的委托代理人同时代理和原告利益冲突的有独立请求权的第三人参加诉讼,该委托代理人的诉讼行为即为有瑕疵。
二、关于诉讼请求的抗辩
  诉讼请求的抗辩就是提出对抗原告诉讼请求的主张。下面仅就合同纠纷案件审理中常见的几种抗辩类型做一下粗略的分析。
  (一)关于正当理由的抗辩。所谓正当理由的抗辩是指,被告针对原告请求的实体部分,提出自己的主张和理由,以证明对原告不存在义务。该抗辨又可分为权利未发生之抗辩和权利已消灭之抗辩。在购销合同纠纷中,原告让交货,被告主张合同不成立或合同无效,这就是用合同不成立或合同无效作为抗辩对方请求的正当理由。该种抗辩即属权利未发生之抗辩。在其他债务案件中,原告起诉要求被告履行债务,被告则指出该债务已经实际履行或已经实行债的抵销,债务已不复存在,此即属权利已消灭之抗辩。如,甲租乙的房屋一套,年租金3600元,租期届满后,因甲未付租金,乙诉至法院,请求法院判令甲偿付租金3600元及违约金,甲抗辩称,欠乙的房租是事实,但在此期间,为乙干了3600元的劳务,不应再付乙房租。经查甲的抗辩属实,法院鉴于甲、乙双方已实行债的抵销,遂判决驳回乙的诉讼请求。
  (二)关于免责的抗辩。就是针对原告的请求,向法院主张有法律规定的免责事由,以对抗对方的请求,要求法院免除自己的责任。此处所指的免责事由是合同不履行的免责事由,不同于侵权责任的免责事由。合同责任的免责事由既包括法定的免责事由,也包括当事人约定的免责事由;而当事人约定的免责事由则包括了免责条款和当事人约定的不可抗力条款。一般来说,当事人约定的不可抗力条款只是对法定的关于不可抗力的免责条件的补充,如果不违反法律规定,则这些约定事由发生以后,法律承认它具有免责的效力。3在审判中应注意区别侵权责任的免责事由,侵权责任的免责事由中除不可抗力外,还有依法执行职务、实施正当防卫、紧急避险等,侵权责任的免责事由均为法定事由,而无当事人约定事由。合同纠纷案件中最常见的法定免责事由是发生不可抗力。《合同法》第117条规定:“因不可抗力不能履行合同的,根据不可抗力的影响,部分或者全部免除责任”。另外常见的法定免责事由还有,向法院证明诉讼时效期间、担保期间已过。还有一种不常见的免责事由是发生了情势变更,情势变更原则的中心意思是,除不可抗力外,因当事人不能预见、不能避免的客观情势发生重大变化,致使履行合同将对一方当事人显失公平的,该当事人可以要求另一方就合同的内容更新协商;协商不成的可以请求法院或仲裁机构变更或解除合同。4这一原则在《民法通则》、《经济合同法》、《技术合同法》、《涉外经济合同法》及新颁布的《合同法》中均无明文规定,但在审判实践中已有适用情势变更原则的案例。如,最高人民法院1992年第27号函说的是一个购销合同,由于国家大幅度调高原材料价格,致使合同约定的产品价格骤升。函中说,由于供方无法预见、无法防止的情势变更,需方要求按原约定价格履行合同对供方显失公平。审判实践中,如遇被告以情势变更为由进行抗辩的,因情势变更原则法无明文规定,最高法院1992年第27号函可以参照适用,也可以依诚实信用原则迳行裁判。
  (三)关于抗辩权的行使。合同法分别规定了同时履行抗辩权、不安抗辩权和先履行抗辩权。《合同法》上的抗辩权,实质上是法律允许合同当事人在一定条件下对抗对方当事人请求履行合同的权利,是当事人自我保护的一种措施。它不同于抗辩,抗辩是一种诉讼行为,而抗辩权是民法上的一种民事权利5。不难看出,在此,抗辩是抗辩权的表现形式,被告通过诉讼中的抗辩行使抗辩权,而抗辩权是抗辩存在的前提和基础。下面仅举一例说明抗辩权之行使。某大酒店和某施工队签订道路施工合同一份,合同约定施工队按期完工并交付使用,大酒店按工程进度拨付了工程款,工程完工后进行决算,如不能按期完工则每天扣施工队500元,提前竣工则每天奖施工队200元。工程竣工后,通过决算,大酒店尚欠施工队45万元工程款,后催要未付,施工队诉至法院主张权利。大酒店抗辩称,按双方决算结果,我方尚欠对方45万元,但对方拖延工期二年五个月又二十天,按合同约定拖延工期一天扣工程款500元,我方所欠的45万元工程款因对方拖延工期已被全部扣减。最后法院判决驳回原告的诉讼请求。这是一个典型的被告依先履行抗辩权进行抗辩的案例。施工合同中虽未明文规定先后履行的顺序,但依惯例应由施工方先完成工程、进行验收并提出决算报告后,建设方才支付剩余工程款。在此案中,施工队有先履行的义务,但其履行不符合双方约定,故后履行一方大酒店有权拒绝其相应的履行要求。
三、抗辩与反诉的区别
  反诉是在已经开始的民事诉讼程序里,本诉的被告以本诉的原告作为被告,向法院提出和本诉之诉讼标的及理由有牵连的、保护自己民事权利和合法权益的请求。6由此可见,反诉的基本属性是诉,必有实体法方面的内容;而抗辩可以有实体方面的内容,也可以有程序法上的内容。反诉是一个独立的诉,具有独立性,它不因本诉原告撤诉而终结,本诉的原告撤诉后,法院仍应对反诉请求进行审理;而抗辩则具有依附性,原告撤诉,就如撤去作用力,反作用力立即消失一样,抗辩因失去对抗的对象而不复存在,法院就不能仅就抗辩之内容进行继续审理。反诉可以吞并本诉;而抗辩只能在原告请求范围之内减轻或免除自己的责任。抗辩只能防止自己利益的减少,不能使自己的利益增加,而反诉有可能直接使自己的利益增加;如上述某施工队和某大酒店的拖欠工程纠纷案件中,大酒店不仅抗辩提出拖延工期问题,还提出因拖延工期造成损失30万元。如果这些抗辩理由均能成立的话,法院对抗辩之金额也只能在原告请求范围45万元之内作出裁判,超出的30万元在判决理由部分可告诉被告另诉解决7。但反诉的结果就大不一样,如反诉被全部支持,不仅可以抵销原告的请求,原告还应赔偿被告损失30万元。当然,如请求之金额等于反请求之金额时,以结果论,抗辩和反诉并无区别。抗辩不存在法院是否受理的问题,凡针对原告请求之抗辩,法院均应予以审理,抗辩理由正当的应予以支持,不正当的予以驳回。而反诉则不同,正如前述,它具有诉的基本属性,因此,就有个法院是否受理的问题,即使被告提起的反诉完全符合受理的条件,也并非必须受理,因为法官在考虑反诉能否受理时,通常还要考虑该反诉与本诉合并审理是否会造成诉讼的严重迟延,如果合并审理会影响诉讼的迅速解决,反诉就不会被受理,反诉请求可另案起诉。这一点在各国民事诉讼的实务中是共同的8。
四、抗辩与反驳的区别
  《民事诉讼法》第52条规定,被告可以反驳原告提出的诉讼请求。反驳,是被告为维护自己的合法权益,提出各种有利于自己的事实和根据,来反对原告的请求,并使原告败诉的诉讼手段。简言之,反驳即被告对原告提出的理由和证据的否认。反驳分为两种:程序意义上的反驳和实体意义上的反驳。9前者是被告以程序法上的理由来反对原告的请求,并用事实证明原告不具备引起诉讼程序发生的条件,而要求法院终止审理的对抗方法。从这点看,其和诉讼程序的抗辩并无区别。但他们的法律后果不同。反驳一旦成功,不论实体方面的情况如何,原告都会败诉,即被裁定驳回起诉,而抗辩一旦成功,其结果只能迟延原告请求权发生效力,对原告最终实现其请求权并无妨碍。实体意义上的反驳,是被告以实体法上的理由来反对原告的请求,并用事实证明原告不具备实体上的权利,使原告败诉的对抗方法。由此来看诉讼请求的抗辩和实体意义上的反驳区别就在于:前者并不否认原告诉讼请求权及所请求之事项,只是依法律规定,提出自己的主张并说明理由,以减轻或免除自己的民事责任,而后者根本就不承认原告的请求,向法院提出自己的事实和理由,请求法院驳回原告的诉讼请求,其反驳成立,直接导致原告败诉。
  
  
  注释:
  1参见马克昌主编:《比较民法学》,武汉文学出版社,1998年版第838页。
  2参见张卫平、陈刚编著:《法国民事诉讼法导论》,中国政法大学出版社,1997年版,第76页。
  3参见王利明、崔建远著:《合同法新论·总则》,中国政法大学出版社,1996年版,第706页。
  4参见梁慧星著:《中国统一合同法之起草》,《民商法论丛》第9卷。
  5参见吴合振等著:《合同法理论与实践应用》,人民法院出版社,1999年版,第138页。
  6参见谭兵主编:《民事诉讼法学》,法律出版社,1997年第368—369页。
  7参见江伟主编:《民事诉讼法学原理》,中国人民大学出版社,1999年版,第293页。
  8参见张卫平、陈刚编著:《法国民事诉讼法导论》,中国政法大学出版社,1997年版,第80页。
  9参见谭兵主编:《民事诉讼法学》,法律出版社,1997年第368—369页。
  
  (作者单位:河南省高级人民法院)






 

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重庆市行政执法责任制条例

重庆市人大常委会


重庆市行政执法责任制条例
重庆市人民代表大会常务委员会


(2000年9月29日经重庆市第一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过,自2001年1月1日起施行)


第一条 为了规范行政执法行为,保障和促使行政执法主体依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,推进依法治市,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本市各级行政执法主体均应遵守本条例。
本条例所称行政执法主体,是指市和区、县(自治县、市)、乡(镇)行政机关和法律、法规授权行使行政执法权的组织。
本条例所称行政执法,是指行政执法主体及其执法人员履行行政执法职责的行为。
本条例所称行政执法责任制,是指行政执法主体为保障法律、法规正确有效地实施而建立的履行行政执法职责,承担行政执法责任的工作制度。
第三条 市和区、县(自治县、市)、乡(镇)行政执法主体均应建立行政执法责任制。
市人民政府负责组织、领导全市行政执法责任制的建立、落实工作;区、县(自治县、市)人民政府负责组织、领导所属部门和乡(镇)人民政府建立、落实行政执法责任制工作。
市人民政府所属部门依法指导或领导区、县(自治县、市)人民政府相应部门建立行政执法责任制的工作。
第四条 市和区、县(自治县、市)人民政府法制工作机构在本级人民政府的领导下,负责本条例的具体实施工作,督促、检查本级人民政府所属部门及下一级人民政府建立、落实行政执法责任制工作,对不依法建立、落实行政执法责任制的有关责任人提出处分建议。
第五条 市和区、县(自治县、市)行政监察机关依法对本级及下级行政执法主体及其工作人员的行政执法活动行使行政监察权,定期开展对行政执法责任制的监督检查,及时查处违法行政的行为。
第六条 市和区、县(自治县、市)审计机关依法定期对行政执法主体及其工作人员的行政事业性收费和罚款、没收财物情况进行审计检查,对行政事业性收费和罚款、没收财物活动中的违法行为及时作出审计决定,对责任人提出处理建议。
第七条 行政执法主体的主要负责人,对本单位的行政执法承担领导责任;行政执法主体内设执法工作机构负责人及分管该机构的领导人是行政执法主管责任人,对所管理的工作机构的行政执法行为承担主管责任;直接实施行政执法行为的行政执法人员是行政执法责任人,对本人的行
政执法行为承担直接责任。
第八条 行政执法立体应当建立行政执法公开制度,将执法依据、职责范围、执法程序等内容在其办公场所的公共区域公示,有条件的,还应在公共信息网络上公布。
涉及行政审批、许可、登记的,应当公布办理的条件、程序、期限。
涉及收费的,应当公布收费项目、标准和依据。
第九条 行政执法主体应当建立岗位执法责任制度,明确本单位各执法工作机构和执法人员的行政执法职责。
行政执法主体各执法工作机构的行政执法职责应当以标牌等方式公示于其办公场所的公共活动区域。
行政执法人员的行政执法职责应当以适当的形式公示于其办公场所,有条件的,还应印制在其执法证件上面。
第十条 行政执法主体应当依照法律、法规和规章完善本部门的行政执法程序。法律、法规和规章对行政执法程序有规定的,行政执法主体应严格遵守;法律、法规和规章对执法程序未作规定或者规定不具体的,市和区、县(自治县、市)人民政府及其所属部门以及乡(镇)人民政府
,应当根据工作实际,制定相应的执法工作程序。
市和区、县(自治县、市)人民政府所属部门、乡(镇)人民政府制定的执法工作程序不得设定要求公民、法人和其他组织普遍遵守的实体权利义务。
第十一条 市和区、县(自治县、市)人民政府应当按照《重庆市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》,将所制定的规范性文件报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
市和区、县(自治县、市)人民政府所属部门,法律、法规授权行使行政执法权的组织,应当将本单位制定的规范性文件报本级人民政府备案。
第十二条 行政执法人员在行政执法工作中应当遵守有关法律、法规,严格遵循程序,出示证明执法人员身份或者执行公务的专用证件。
行政执法人员执行公务时,未出示有效证件的,管理相对人有权拒绝配合。
第十三条 行政执法主体应当建立举报、控告制度,公布举报电话,接受社会对其行政执法工作的监督。
对公民、法人和其他组织的举报、控告,行政执法主体应当在法定期限内予以回复,没有法定期限的,应在十五个工作日内予以回复。
第十四条 行政执法主体应当建立执法检查制度,明确本单位法制工作机构或其他内设机构为本单位的行政执法监督机构。
行政执法主体内部监督机构,负责对本单位的行政执法活动进行日常监督检查,受理、查处有关举报、控告,发现本单位及其行政执法人员执法违法的,及时调查,提出处理意见,报本单位负责人决定。
第十五条 行政执法主体应当建立行政执法考核制度。对行政执法人员的执法情况考核,应作为年度考核主要内容。考核结果应当作为任用和奖惩行政执法人员的依据。
第十六条 行政执法主体应当建立健全本单位行政执法过错责任追究制度,对本单位行政执法人员的执法过错责任及时查处、追究。
第十七条 行政执法人员在行政执法活动中越权、失职、滥用职权、徇私舞弊等,依照有关法律、法规和政纪给予行政处分和相应的经济处罚。构成犯罪的,所在单位应将其移交司法机关,由司法机关依法查处。
行政执法主体对应移交司法机关、行政监察机关查处或者应予行政处分的行政执法人员,不按规定移送有关机关查处或不按规定给予处理的,由上级行政机关责令改正。行政监察机关还应依照有关规定给予其单位负责人相应的行政处分。
第十八条 行政执法主体应当在法定职责范围内与有关行政执法主体相互协助。对依法定职权跨行政区域或管理区域执法的,应当协助配合。
行政执法主体之间对行政执法管辖有争议的,应当报请共同的上一级行政机关协调决定。
第十九条 行政机关委托其他组织行使行政执法权,必须有法律、法规或规章作依据。受委托的组织必须具备法定条件。
行政机关对受委托组织的执法活动,应加强监督管理,对其执法行为承担法律责任。
第二十条 市和区、县(自治县、市)人民政府所属部门及法律、法规授权行使行政执法权的组织,应当将本单位本年度推行行政执法责任制的情况,重点是行政审批许可、行政事业性收费、行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、过错责任追究、行政执法考评等情况报告本级人
民政府。
市和区、县(自治县、市)人民政府应当在每年上半年专题向本级人大常委会或主任会议报告上一年度行政执法责任制施行情况。
乡(镇)人民政府应在每年的乡(镇)人民代表大会上报告上一年度落实行政执法责任制的综合情况。
第二十一条 行政执法主体不按本条例的规定建立行政执法责任制,或者实施行政执法责任制不力的,由其上一级行政机关通报批评,责令限期改正。本级人民代表大会代表或本级人大常委会组成人员可依法对其提出质询案,或者依法对其负责人提出罢免或撤销职务案。
第二十二条 市和区、县(自治县、市)人大常委会应当对本级人民政府及其所属部门建立和执行行政执法责任制的情况进行检查,发现问题的,应根据需要及时作出决议、决定。
第二十三条 本条例自2001年1月1日起施行。



2000年9月29日

广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知

国家广播电影电视总局


广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知

11月11日,广电总局向各省、自治区、直辖市广播影视局,新疆生产建设兵团广播电视局,总局机关各司局、直属各单位发出《广电总局关于印发加强法治政府建设工作规划的通知》,通知说,为贯彻十七届五中全会精神,加快建设社会主义法治国家,加快建设法治政府和服务型政府,依照《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号),结合广播影视实际,制定了《广电总局关于加强法治政府建设的工作规划》,已经总局局务会议审议通过,现印发给你们。请结合工作实际,认真贯彻落实。

广电总局关于加强法治政府建设的工作规划

贯彻依法治国基本方略,推进依法行政,建设法治政府,是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化,具有划时代的重要意义。加强法治政府建设是发展社会主义市场经济的必然要求,是促进社会公平正义的基本保证,是深化政治体制改革的重要方面,是政府建设和反腐败的重要举措。面对新形势、新任务、新要求,必须将加强法治政府建设贯穿于广播影视改革发展全过程,使广播影视工作始终有法律的支撑,始终有法律的保障,始终置于法律的监督之下。为进一步贯彻十七届五中全会精神,加强广播影视法治政府建设,根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)(以下简称《意见》),结合广播影视实际,制定本工作规划。

一、总体要求与基本原则

1、总体要求。当前和今后一个时期,认真落实依法治国基本方略,将贯彻落实《意见》的要求作为广播影视系统的重要工作,切实增强法治意识,坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,树立正确的权力观和政绩观,全面推进依法行政,不断提高依法决策、依法管理、依法办事的能力,提高广播影视行政部门的公信力和执行力,建设法治政府、廉洁政府和服务型政府,为促进广播影视大发展大繁荣发挥更大的作用。

2、基本原则

--坚持党的领导,牢固树立法治意识、宗旨意识、大局意识、责任意识。通过法定程序把党和国家在广播影视领域行之有效的路线方针政策转化为法律制度,并在广播影视工作中全面贯彻实施。

--坚持把贯彻落实科学发展观贯穿于法治政府建设全过程。坚持以人为本,维护公平正义,依法决策、依法管理,切实保障和实现人民群众的基本文化权利,满足人民群众日益增长的精神文化需求。

--坚持改革创新、服务广播影视科学发展,以体制机制创新为突破口,积极稳妥地解决广播影视改革发展中出现的新情况、新问题,革除体制性、机制性障碍,为改革发展创造良好的法治环境。

--坚持从实际出发,在法治政府建设中把握广播影视发展的特点和规律,做到与广播影视实际需要相适应,规范管理与促进繁荣发展相统一。

--坚持积极推进与循序渐进的统一,既通盘考虑、统筹规划,又突出重点、分步实施,使立法、普法、执法、法律服务、执法监督检查等各项工作有机衔接,互为支撑,互相带动,共同推进。

3、规划目标。经过一段时间努力,使广播影视行政部门工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力明显增强,广播影视法律法规体系框架基本形成,广播影视制度建设质量显著提高,行政决策更加依法科学民主,行政执法更加公正文明,管理职责得以切实履行,政务公开得以全面推进,行政监督体系和问责制度更加完善,相关社会矛盾纠纷得到有效防范和化解,法治政府、廉洁政府、服务型政府建设进一步加强。

二、重点任务和措施

4、提高依法行政意识和能力。各级广播影视行政工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法,牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念,切实提高运用法治思维和法律手段解决广播影视发展管理中的突出矛盾和问题的能力。树立正确的权力观、政绩观、利益观,依法律己、依法治权,坚持权为民所用,利为民所谋。要重视提拔使用依法行政意识强,善于运用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

加强对各级领导干部的法制教育。完善领导干部学法制度,开展党组中心组集体学法、专题法律讲座等活动,各级广播影视行政部门党组(党委)中心组每年至少应安排一次集体学法。推行依法行政情况考察和法律知识测试制度。研究制定“六五”普法工作规划。按照分级负责、分类指导、讲究实效的原则,抓好重点普法对象、重点普法内容、重点普法工作。采取多种形式,加强广播影视公务员队伍的法治理念教育和业务能力培训。建立法律知识学习培训长效机制,将法制教育作为重要内容纳入公务员在职培训。各级广播影视行政部门要定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、广播影视法律知识轮训、新法律法规专题培训和执法业务培训。针对不同普法对象的实际需求,做好普法教材编写和普法平台建设。

5、切实加快广播影视立法工作。在广播影视立法工作中,要着眼于解决广播影视改革发展的深层次问题、推动发展方式转变、促进广播影视大发展大繁荣,集中力量加快推进广播影视重点立法项目。起草制定广播影视“十二五”立法工作规划。广电总局将积极配合全国人大、国务院法制办加快推进电影产业促进法、广播电视传输保障法制定工作;适时启动广播电视法制定工作;配合国家司法机关和有关部门,加强有关广播影视法律条款司法解释的制定工作。适时启动广播电视管理条例、电影管理条例、卫星电视广播地面接收设施管理规定、有线电视管理暂行办法、进口影片管理办法等行政法规的修订工作。围绕广播影视改革和发展中最急需解决的问题,进一步做好规章的制定和修改工作。支持鼓励改革实践基础好、立法条件成熟的地方先行出台广播影视地方性法规、政府规章,推动有立法权限地区的广播影视行政部门开展广播影视地方立法工作。借助其他国家层面的立法活动,积极反映并体现广播影视法治诉求。加强行政法规、规章解释工作。

6、努力提高制度建设质量。在广播影视立法工作中,要坚持依法科学民主立法,严格遵守法定权限和程序,切实提高立法质量,努力探索和把握广播影视立法工作的规律,增强制度、措施的可操作性。坚决维护法制统一,确保政令畅通。实行开门立法,广泛听取意见,提高立法透明度。除依法需要保密的外,行政法规和规章草案要公开征求意见,并以适当方式反馈意见采纳情况及其理由。建立健全专家咨询论证制度。积极探索开展立法成本效益分析、社会风险评估、实施后评估工作。

7、做好规章和规范性文件的清理。广播影视行政部门要严格按照《意见》及国务院有关文件的要求,做好广播影视规章、规范性文件的清理工作。坚持立“新法”和改“旧法”并重。对不符合经济社会发展要求,与上位法抵触、不一致或者相互之间不协调、发文不规范的规章、规范性文件,要及时修改或废止。要及时向社会公布废止的规章、规范性文件以及继续有效的规章、规范性文件目录。广电总局将每隔5年对广播影视规章清理一次,每隔2年对广播影视规范性文件清理一次,并向社会公布清理结果。

8、完善规范性文件制定、备案程序。各级广播影视行政部门要严格依法制定规范性文件。凡广电总局出台的规范性文件,需以广电总局名义发布,不得以司局名义发布。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,要公开征求意见,由法制机构进行合法性审查,并经部门领导班子会议集体讨论决定;未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的,不得发布施行。除依法需要保密外,规范性文件都要向社会公开。广电总局将研究制定规范性文件制定和备案审查专门规定,逐步实现统一登记、统一编号、统一发布。广电总局和省级广播影视行政部门的政府网站应设立备案专栏,定期公布通过备案审查的规范性文件目录。

9、始终坚持依法科学民主决策。各级广播影视行政部门要按照《意见》的要求,完善议事规则,规范行政决策程序。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策之前,要广泛听取、充分吸收各方面意见,并以适当形式反馈意见采纳情况及其理由。逐步推行重大决策听证制度。完善行政决策风险评估机制,凡是关系广播影视发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项,都要进行风险评估,制定相应的化解处置预案。未经风险评估的,不得提交会议讨论、作出决策。

10、严格依法履行广播影视行政管理职责。各级广播影视行政部门要准确把握广播影视意识形态和产业双重属性,正确处理社会效益和经济效益的关系,遵循广播影视发展规律与社会主义市场经济规律,依法履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能,完成把握正确导向、确保安全播出、发展事业产业、依法加强管理的基本任务。要按照中央关于文化体制改革的统一部署和依法行政工作要求,认真执行行政许可法,深化广播影视行政审批制度改革,进一步规范和减少行政审批,推进政府职能转变和管理方式创新。

11、规范广播影视行政执法行为。各级广播影视行政部门和执法机构要牢固树立执法为民理念,认真贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(国办发〔2005〕37号),严格落实行政执法责任制。及时梳理执法依据、科学设定执法岗位,合理分解执法职权。逐步建立行政裁量权基准制度,科学合理细化、量化行政裁量权。加强执法程序制度建设,细化执法流程,明确执法环节和步骤,保障程序公正,维护行政相对人的合法权益。健全行政执法调查规则,规范取证活动。加强行政执法信息化建设,逐步推行执法流程网上管理。加强执法评议考核。各级广播影视行政部门要按照中央文化体制改革和总局有关文件的要求,配合做好综合执法机构的组建工作,明确纳入综合执法的广播影视执法职责,依法规范广播影视综合执法的执法主体。广电总局将负责组织编写广播影视行政执法手册和广播影视行政执法案例分析,明确行政处罚事项、统一行政执法文书。完善综合执法协调配合和信息通报制度,加强重大案件的督察督办,切实履行广播影视管理职责。

12、积极运用高新技术手段改进和创新管理方式。各级广播影视行政部门要加快建立完善覆盖广泛、先进高效的监测监管技术系统,提高广播影视行政管理效率和规范化水平。高度重视三网融合下的互联网视听节目、IP电视、手机电视等新媒体的技术监管,加快建立统一的广播影视技术和内容监管平台,实现对不同形态广播电视的内容传播、机构运营、传输效果等活动的全面有效监测监管。建立和完善数字电影技术服务监管平台。

13、大力推进政务公开。各级广播影视行政部门要认真贯彻执行政府信息公开条例和国务院有关规定,健全政府信息主动公开工作机制、政府信息公开申请受理机制,做好政府信息公开目录和指南的编制、更新、补充工作。广电总局将研究制定广播影视政务公开专门规定。全面推进办事公开制度,依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果,充分告知办事项目有关信息。对人民群众申请公开政府信息的,要依法在规定时限内予以答复,并做好相应服务工作。推进电子政务信息系统建设,建设好网络信息和便民服务平台,逐步推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务,提高服务效率,降低行政成本。加强政府网站建设,完善政府公告形式,拓宽信息公开渠道。完善新闻发布制度,及时就广播影视重大事项对外发布政策。进一步完善信息报送机制,提高信息报送质量。依法妥善处理好信息公开与保守秘密关系。

14、建立健全行政调解机制。各级广播影视行政部门要研究建立广播影视行政部门负总责、法制机构牵头、业务机构为主体的行政调解工作机制,科学界定调解范围,规范调解程序。对于涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷,要依法进行调解。对于行政调解无法解决的事项,应及时告知当事人或者主动转入其他程序处理。

15、加强改进行政复议和行政应诉工作。各级广播影视行政部门要畅通复议申请渠道,简化申请手续。对依法不属于复议范围的事项,要认真做好解释、告知工作,坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。要严格遵循行政复议法的规定,依法公正作出复议决定。健全行政复议机构,确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。适时启动广播影视行政复议办法的修改工作。完善行政应诉制度,研究制定广播影视行政应诉具体规定。对人民法院受理的行政案件,被诉广播影视行政部门应指派法制机构工作人员和参与被诉行政行为调查的工作人员出庭应诉,积极配合人民法院的行政审判活动。尊重并自觉履行人民法院的生效判决。及时纠正行政复议和行政应诉中发现的行政违法问题,改进行政管理工作。建立健全行政复议、行政应诉案件统计上报制度。

16、强化行政监督和问责。各级广播影视行政部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。要认真回复各级人大代表、政协委员的提案和询问,并根据其意见和建议改进广播影视工作。完善群众举报投诉制度,公布举报投诉渠道。加强和改进舆论监督,坚持准确监督、科学监督、依法监督、建设性监督,保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。加强广播影视行政部门上下级之间的内部层级监督和审计、监察等部门的专门监督。严格行政问责,认真执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责的暂行规定。研究制定广播影视重大决策跟踪反馈和责任追究具体规定,推进惩治和预防腐败体系建设。

17、不断强化行业自律。各级广播影视行政部门要充分发挥行业组织的自教自律作用,明确广播影视行政部门和行业组织的职能分工,促进政府宏观调控与行业自律相结合。认真总结广告播放、网络视听节目服务、播音员主持人职业道德建设等方面行业自律的成功做法和有益经验,不断完善,及时推广,使之成为创新管理方式的重要途径。推进各类广播影视行业组织的筹建和规范工作,加强对行业组织和中介机构引导和管理。

18、加大法治宣传力度。继续发挥广电传媒优势,加大社会普法宣传力度。积极开展多种形式的法制宣传,创新法制栏目节目、办好法制频道频率、抓好法制类题材的影视节目创作生产。搞好“12·4”全国法制宣传日组织活动。在实施农村电影放映工程中开展普法宣传。加强与人民群众生活生产密切相关的法律法规宣传,大力弘扬社会主义法治精神,在全社会营造依法办事、维护法律权威的良好氛围,努力推进法治社会建设。

三、实施与保障

19、加强对依法行政工作的领导。各级广播影视行政部门要把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置。强化主要负责人作为依法行政工作第一责任人制度。建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制,统一领导本部门推进依法行政工作。加强依法行政工作考核,探索制定本部门依法行政考核指标,将依法行政任务与广播影视改革发展稳定任务同时部署、同时落实、同时考核。

20、制定贯彻落实方案,加强督促检查。各级广播影视行政部门和广电总局各司局要根据《意见》和本工作规划的要求,抓紧制定切实可行、操作性强的具体方案和措施,落实工作任务和责任分工。地方各级广播影视行政部门要将具体方案和措施上报上一级广播影视行政部门备案。各级广播影视行政部门每年要向本级人民政府和上一级主管部门报告推进依法行政情况。加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查,对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励,对工作不力的予以通报批评。

21、加强广播影视法制机构和队伍建设。各级广播影视部门要充分发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府方面的组织协调和督促指导作用,进一步加强法制机构建设,使法制机构的规格、编制与其承担的职责和任务相适应。省级广播影视行政部门应有法制机构,配备专门人员,解决专门经费。探索建立法律顾问制度,省级以上广播影视行政部门应设立法律顾问,逐步实现法律顾问制度化。要加大对法制干部的培养、使用和交流力度,重视提拔政治素养高、法律素养好、工作能力强的法制干部;省级以上广播影视行政部门要每年举办法制骨干专题培训班,推进法制干部交流、轮岗,探索法制干部在职教育和学历教育。法制机构要认真履行职责,为建章立制、行政决策、处理矛盾、解决难题等依法行政具体工作出谋划策,提供服务。法制机构工作人员要适应新形势、新任务的要求,围绕提高决策支持水平,提高法制保障水平,着力培养战略思维、法治思维、善于运用法律手段解决发展中的问题的能力,努力提高做好政府法制工作的水平,认真履行职责,为推进本部门依法行政贡献力量。


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