徐州市行政执法和行政执法监督办法

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我国民事调解制度的弊端与改革

赵 钰


内容提要：调解制度是我国民事诉讼中最具中国特色的一项制度，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，提高办案效率，减少诉讼成本。调解也是目前我国法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。随着审判方式改革的进行，现行调解制度日益暴露出它的局限性和诸多弊端。本文分析了现行调解制度的弊端，并就如何对其进行改革略陈管见。

法院调解，亦称诉讼调解，它是在法院审判人员的主持下，双方当事人通过自愿协商，达成协议，解决民事争议的活动和结案方式。法院调解具有特殊的司法救济价值。首先，它能够及时、彻底地解决民事权益争议，保持双方当事人的团结与合作；其次，它有利于提高办案效率，减轻当事人的讼累和法院负担；再次，它有利于增强当事人和群众的法制观念，预防纠纷，减少诉讼。因此其广泛地在民事审判实践中适用，并为日本、德国、美国、 英国等国家所推崇（有的国家称之为诉讼和解）。
调解制度在我国民事诉讼制度中具有重要地位，早在抗日战争时期，马锡五审判方式就确立了“调解为主”的方针，后历经了六十多年的不断发展和完善，具有浓郁的中国特色，在国际上被誉为“东方经验”。司法实践中，法院审理的民事案件半数以上是以调解方式结案，是法院运用的最多的一种处理民事诉讼的结案方式。它对于及时化解矛盾，维护社会稳定，促进经济发展曾经发挥了巨大作用。但由于我国曾经长期实行计划经济制度以及对法治的相对忽视，法院调解制度也不可避免地打上了计划经济的烙印，具有强烈的职权主义特点。随着审判方式改革的进行，人们法律意识的增强和依法治国进程的不断推进，法院调解制度在实践中日益暴露出它的局限性和诸多弊端，严重阻碍了其作用的发挥。
现行民事调解制度的弊端
一、调解必须在“事实清楚、分清是非"的基础上进行。
《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。笔者认为该原则值得商榷：1、它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”①。查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。2、不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。3、与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。
二、调解适用的范围过宽。
我国法院调解的适用范围十分广泛，根据我国《民事诉讼法》的规定，目前除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，包括无效民事行为在内的其他民商事案件都可以以调解方式解决。而无效民事行为中包括违反法律的禁止性、限制性规定及损害公共秩序和善良风俗原则的民事行为，对这类应当予以追缴或民事制裁的案件也适用调解，既违反法律规定，给人一种法院不依法执法的印象，又使一些当事人有可乘之机，能通过法院调解的合法形式掩盖一方或双方的非法目的。同时，法院实质上是放弃了依职权干预，对当事人之间的调解协议的合法性予以审查的权力。
三、采取调审结合的模式且调解无具体期限的限制。
我国的法院调解制度是采取调审结合的模式，即调解和审判可以动态转换、 交互运行，法官可以随时主动地决定进入调解程序，且由同一审判人员兼作调解人和裁决者。由于调解与判决相比，调解至少可以给法官自身带来三个方面的益处：1、调解可以使法官在相同的时间内办更多的案件；2、调解可以使法官轻易地回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等困难的问题；3、调解结束后，当事人不得就该案提出上诉和再行起诉，因此调解是一种风险性很小的案件处理方式②。 特别是由于我国建立了错案追究制，且大部分地区法院将主审法官的错案率与工资待遇、职务升降等直接挂钩。这就导致主审法官在审判时面临着判决可能产生错判的风险和压力，特别是在一些法律依据比较含糊或不完备以及当事人双方证据势均力敌的情形下，为了规避风险，法官在审理案件时往往会无视调解的“自愿”原则，利用自己的特殊身份进行调解劝说，尽量说服当事人接受调解以达成调解协议，甚至有可能进行威胁或诱惑。只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。基于法官这种趋利避害的选择，不可避免地造成民事审判中调解的扩张和判决的萎缩。加上法律又缺乏对调解期限的规定，更容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，损害当事人的合法权益。当然当事人也可以拒绝在调解协议上签字，但由于主持调解的法官就是案件的审判者，因此许多当事人本来不同意法官制定的调解方案，但迫于压力，不得不违心地同意调解，这不仅违反了调解的“自愿”原则，且容易导致调解结果有失公正、滋生司法腐败、损害法官和法院公正执法的形象。
四、当事人在调解书送达签收前可以反悔。
《民事诉讼法》第89条规定："调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。 据此规定：当事人在诉讼中达成的调解协议，对双方当事人并无约束力，调解书在送达给当事人签收前，当事人任何一方无需任何理由均可以反悔。而笔者认为该规定：1、违反了《民法通则》的有关规定。《民法通则》第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者对方同意，不得擅自变更或者解除。"而调解协议是双方当事人为妥善解决纠纷，在意思表示真实的基础上自愿达成的一种协议，当事人之间达成调解协议的过程完全符合《民法通则》第55条规定的民事法律行为的构成要件： (1) 行为人具有相应的民事行为能力； (2) 意思表示真实； (3) 不违反法律或者社会公共利益。因此当事人在调解协议达成后，对民事调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志的行为与《民法通则》第57条的规定相悖，不应当得到法律上的认可。2、损害了法院的权威。诉讼调解是一项严肃的司法行为，是在法官的主持下当事人之间就权利义务关系达成调解协议，因此如对当事人的反悔权无任何限制，将严重损害法院的权威。3、无限制的反悔权容易助长当事人在诉讼调解过程中的草率行为，违背了诉讼效益原则，不利于提高诉讼效率，造成法院人力物力的浪费。4、损害了另一方当事人的利益。5、使的恶意拖延诉讼的当事人有机可乘。
改进调解制度的几点设想
一、实行调审分离式的调解制度。
根据调解和审判间的关系的不同，可将各国的法院调解制度分为以下3种模式：一种是调审结合式，法院调解和审判可以动态转换、交互运行，以德国、中国为代表；一种是调审分立式， 把法院调解置于诉讼程序之前，作为独立的调解程序，以日本、台湾为代表；一种为调审分离式，把法院调解程序从审判程序中分离出来，作为法院处理民事纠纷的另一种诉讼方式，以美国为代表。③基于前述调审结合模式的调解制度中存在诸多问题， 笔者认为我国应实行调审分离式的调解制度。具体设想是：将诉讼程序划分为庭前准备程序和庭审程序二个阶段，将调解放在庭前准备程序之中，庭前法官和庭审法官分而设立。庭前法官负责主持调解，不参与庭审程序，庭审法官则负责案件审理，不参与庭前程序。庭前法官在归纳和确认双方争议的焦点，分配举证责任，整理、冻结证据（它包括对证据合法性的初步确认，复印件与原件的核对，确认证人，双方交换证据，对证据进行初步质辩等）之后，在双方当事人自愿的基础上进行调解，如当事人不同意调解，或调解不成功则将案件转入庭审程序。在庭审程序中，法庭不再进行调解，而是依法作出判决。这种调解模式的优点有：1、将调解权与审判权分离开来，使的当事人的合意免受审判权的干涉，实现合意自由，从而有利于实现调解结果的公正，保护当事人的合法权益。2、通过出示证据以及法官对举证责任的分配，帮助当事人重新估价自己一方的立场和主张，促使双方当事人和解或以撤诉等其他方式结案。在美国，百分之九十以上的案件都未到达开庭审理阶段，而在庭前准备程序以和解或其他通过谈判交涉的方法得到了解决④。3、符合我国的国情。我国法官人数较多，素质不高是不争的事实，由于庭前准备程序的内容对法官素质要求相对较低，且调解结案方式仍是我国法院运用最多的一种结案方式，因此将庭审法官与庭前法官分而设立，并将调解置于庭前准备程序之中，可让有限的高素质法官专门从事庭审程序中的审判工作，将其从日益增多的诉讼中解脱出来，以真正实现“精审判”。
二、调解程序应由当事人启动，并规定调解的期限。
为使自愿原则在调解过程中得以实现，应明确规定在庭前准备程序中，调解程序的启动应以当事人向法院提交书面申请为前提，法官不得依职权主动组织双方当事人进行调解（鉴于调解是离婚案件的必经程序，可特别规定离婚案件法官可依职权启动调解程序）。另外为防止当事人无休止的调解拖延诉讼，应规定调解期限，调解期限以10日为宜。通过设立调解期限，防止当事人无休止的调解，拖延诉讼，以提高诉讼效率。
三、重新界定法院调解的适用范围。
　　如前所述，并非所有民事案件都适用调解。因此笔者认为，法院可调解案件范围应排除以下几种案件：1、适用特别程序审理的案件；2、适用督促程序、公示催告程序审理的案件；3、企业法人破产还债程序；4、损害国家、集体或者第三人合法权益的案件；5、无效的民事行为需要予以追缴或民事制裁的案件。
　　四、规范法院调解的方式。
我国民事诉讼法及相关解释并未规定法院调解应采用的方式。实践中最为流行的则是所谓“背对背”的调解方式，即法官与当事人各自协商，在双方之间穿针引线，最终促成双方达成一致的意见。实际上采用这种调解方式达成的协议大多数是在双方当事人都不知道对方的真实意思下形成的，与调解的自愿合法原则背道而驰。因此笔者认为，应该借鉴其他国家和地区的立法经验，对调解的方式应以法律条文的形式加以原则性的规范，明确规定调解应当公开进行，即从调解开始到达成调解协议都必须是双方当事人或代理人共同在场的情况下方有效。禁止“背对背”调解，不公开进行调解属程序违法行为，是引起再审程序或检察机关抗诉的一个法定事由。这样有利于杜绝调解人员的暗箱操作，有助于双方当事人的自由协商达成协议。另外法官在调解过程中应处于中立、公正和消极的地位，法官不应发表个人意见让各方当事人接受，而是要居中主持调解。鉴于我国国民法律素质不高的基本国情，如果当事人调解不成时，法官可以依据有关法律法规，对当事人的请求作出评价，并帮助他们了解诉讼中潜在的有利点和不利点，以促使当事人达成调解协议。
五、“事实清楚、分清是非”不应成为调解的原则。
现行法院调解制度有三个基本原则，即当事人自愿、事实清楚、分清是非和合法原则。对自愿和合法原则学术界一般没有争议，争执的焦点在于是否保留事实清楚、分清是非原则。有学者认为，调解应当以事实清楚、分清是非为前提，因为我国与西方发达国家相比，法制建设明显滞后、法官的素质不高、当事人的法律意识不强、法院推行的仍然是沿袭前苏联的职权主义审判模式。在这种情况下，如果取消事实清楚、分清是非原则，无异于赋予了法官以职权任意干预、处置当事人处分权的权力，法官的行为更加缺乏必要的约束，将会带来更严重的司法专断和司法不公，这不仅不能实现设立调解制度的立法本意，也难以使当事人真正在平等协商中解决纷争。因此，现阶段调解仍应坚持事实清楚、分清是非原则。如当事人在查明事实、分清是非之前达成调解协议，则可向法院申请撤诉，这样同样能提高办案效率、减少诉讼成本。笔者认为：1、在现有的调解模式下，上述观点在防止司法不公方面有值得肯定的一面，但如果实行调审分离，调解程序由当事人启动，而非法院启动的话，则法官的职权受到了必要的约束。因此不查清事实、分清是非同样能保证公正司法，同时又充分尊重了当事人的处分权、提高办案效率、减少诉讼成本、使得有限的司法资源得到充分的利用。2、由于撤诉与调解具有不同的法律效力。如一方当事人不履行调解协议，以调解结案的当事人可直接申请法院强制执行，而以撤诉结案的当事人却必须重新起诉。因此对在查清事实、分清是非之前当事人即达成调解协议的，如仅允许当事人以撤诉结案，不允许当事人以调解结案的话，那么大部分当事人为保证调解协议能够得到执行，宁愿继续诉讼，这样设立调解制度以便提高办案效率、减少诉讼成本的目的就难以实现。 因此不应将“事实清楚、分清是非”作为调解的原则。
六、对当事人的反悔权严格加以限制。
赋予当事人无限制的反悔权损害了法院的权威、不利于提高诉讼效率、增加了诉讼成本、损害了另一方当事人的利益。因此笔者认为法律应明确规定，在法官的主持下当事人达成的调解协议一经签字即具有法律效力，任何一方当事人不得随意提出反悔。当事人不履行调解协议的，对方当事人可以申请法院强制执行。但为防止可能发生的错误调解所造成的不公后果，对具有下列情形之一的调解协议应确认为无效：1、调解程序违法；2、一方当事人有欺诈、胁迫行为，使得对方当事人违背其真实意思表示；3、双方当事人恶意串通，损害了国家、集体或者第三人合法利益；4、调解协议违反有关法律规定或社会公共利益。

① 景汉朝、卢子娟：《经济审判方式改革若干问题研究》，《法学研究》1997 年第 5 期。
② 李浩：《民事审判中的调审分离》，《法学研究》1996 年第 4 期。
③ 参见章武生、张其山：《我国法院调解制度的改革》，载江伟、杨荣新主编，《民事诉讼机制的变革》第 369 页至 370 页，人民法院出版社 1998 年版。
④ 谷口安平：《程序的正义与诉讼》（王亚新，刘荣军译），中国政法大学出版社，1996年，35页。


作者单位：江西省乐安县人民法院
邮政编码：344300
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农业部


农业部关于进一步推进农垦节约型社会建设的意见
农办垦[2005]69号

各省、自治区、直辖市农垦主管部门，新疆生产建设兵团办公厅：
经过50多年的开发建设，农垦已经形成了以农业为主，二、三产业并举，多种经济成分共存的发展格局。由于农垦具有生产规模大、涉及门类广、生产企业多、产业链条长和资源合理开发与高效利用空间巨大等优势，在建设社会主义新农村、推进现代农业建设中，农垦要进一步发挥这些优势，加快节约型社会建设，为促进农垦经济社会的持续协调和健康发展，为社会主义新农村建设提供示范。
一、农垦节约型社会建设的主要成绩和基本经验
（一）土地集约利用水平不断提高
一是坚持科学规划，合理利用土地。许多垦区根据国家的土地政策和法律法规，结合自身实际，制定了中长期土地开发和利用规划，优化配置土地资源，指导和规范土地使用。二是加强耕地质量建设，提高产出率。垦区始终把有机肥施用和秸秆还田作为培肥地力的一项重要措施，大力推广应用，有效地遏制了大田土壤有机质含量下降的趋势，很好改善了土壤的通气性、透水性和适耕性。三是转变种植方式，提高土地利用率。垦区积极发展立体生态养殖、间种、复种等高效耕作栽培模式，挖掘了土地的潜力，增加了收益。四是严格土地管理，强化土地确权工作。土地确权维护了农场和广大职工的合法权益，促进了垦区生产的发展和社会的稳定。
（二）农业节水成效显著
一是加大灌渠防渗改造，提高输水效率。垦区通过加强现有大型灌区续建配套和节水改造，进行干、支渠防渗建设，有效提高了渠系水利用系数。二是积极推广膜下滴灌、地埋式滴灌、旱田喷灌、抗旱坐滤水点灌等高新节水技术，提高了田间节水效果。三是成立用水者协会，创新管理机制。
（三）投入品利用率稳步提高
一是积极开展测土配方施肥。目前绝大部分垦区推广了配方施肥技术，收到了比较好的增产增收效果。二是大力推广节约施药。垦区积极贯彻“预防为主，综合防治”的植保方针，加强病虫害的预测预报，积极推广高效、低毒、低残留农药，提高了防治效果。三是科学合理使用良种。目前农垦主要农作物良种覆盖率达到95%以上，种子机械加工率90%以上，年生产各类种子15亿斤。近些年，农垦系统大力推广精量、半精量播种技术，涌现出一批节本增收的典型。四是推进节能降耗。垦区加强农机日常维护和管理，稳步推进保护性耕作和复式作业等新型农艺农机技术，开展新型机具研制，节能降耗取得新成效。
（四）资源综合循环利用迅速发展
许多垦区充分发挥了产业链条长，资源综合利用潜力大的优势，发展生态经济和循环经济，产业化水平不断提高。甘蔗综合循环利用、生物质气化、稻壳发电、沼气利用成为新亮点。
总结农垦节约型社会建设的成效，主要有以下四条基本经验：
一是树立和落实科学发展观是农垦节约型社会建设的重要思想基础。经过几年的实践，垦区对树立和落实以人为本，全面、协调、可持续的发展观有了更加深刻的理解。科学发展的理念已深入人心，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，已逐渐成为广大农垦干部职工的自觉行动。
二是强化管理是农垦节约型社会建设的重要手段。节约型社会建设涉及到农垦经济和社会事业的方方面面，我们深刻认识到，必须切实加强管理，一项工作一项工作、一个环节一个环节、一件事情一件事情地抓，才能将各项节约措施落到实处，取得实效，才能在重点领域、重点环节取得突破。
三是技术创新是农垦节约型社会建设的根本途径。垦区在生产中推行的保护性耕作、精量播种、节水灌溉、测土配方施肥、沼气能源建设等实践证明，要使垦区从根本上摆脱目前的粗放型的经济增长方式，必须加大科技创新力度，从技术层面上解决高消耗、高污染、高排放等问题。
四是充分发挥农垦优势是农垦节约型社会建设的有力保障。资源、组织、产业、科技、人才等五大优势是农垦在新时期节约型社会建设中最有利的条件。科学开发利用各类资源，加强组织建设，依靠科技和人才，推进产业升级，农垦经济社会将会获得更快更好地发展，农垦节约型社会发展将会得到更加强有力的保障。
二、农垦建设节约型社会面临的形势
“十一五”时期，将是农垦系统加快发展并且可以大有作为的重要时期，推进节约型社会建设面临很好的机遇。一是国家高度重视节约型社会建设工作。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》谋划了建设资源节约型、环境友好型社会的蓝图，必将为农垦系统进一步加快节约型社会建设营造良好的外部环境。二是垦区建设节约型社会有内在的需求。农垦要实现企业增效、职工增收、示范带动作用增强，更快更好地发展，必须切实转变经济增长方式，高效利用资源，走经济社会协调可持续发展的新型道路。三是农垦系统在节约型社会建设中已具备了良好的基础。农垦在几十年的建设中，从自身实际出发，在节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源的综合循环利用方面做了很多工作，已经取得了很多经验，有很好的发展基础。四是农垦系统建设节约型社会潜力很大。农垦系统分布面广，资源占有和使用量相对较大，产业链条长，产业化发展水平较高，为农垦在今后的发展中节约资源和挖潜创造了广阔空间。
与此同时，我们也要清醒地认识到农垦在建设节约型社会中还存在很多问题，面临着很大的压力。在农垦全系统的诸多产业和领域中，还有很多不够节约的地方，与国际先进水平相比，仍存在资源消耗高、浪费大、污染环境等问题，很多先进科技成果运用还不到位，投入水平也较低，资源节约的紧迫性意识还不够强。同时，农垦还存在体制不顺、机制不活、经济结构不尽合理、经济增长方式比较粗放、基础设施建设滞后、人才缺乏等问题，有效解决资源环境约束和经济社会发展矛盾的任务十分艰巨。
随着我国经济的快速发展，资源约束瓶颈逐步显现，建设节约型社会和谋划可持续发展已是大势所趋。形势逼人，机遇难求。农垦系统要增强紧迫感，抓住机遇，发挥优势，乘势而上，在建设节约型社会工作中取得更大成绩。
三、进一步推进农垦节约型社会建设的指导思想和重点工作
今后一个时期，进一步推进农垦节约型社会建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕农垦经济增长方式转变，以制度创新和科技创新为手段，以提高资源利用效率为核心，以节地、节水、节肥、节药、节种、节能和资源的综合循环利用为重点，大力发展循环经济，建立健全推进节约型经济的体制和运行机制，促进节约型社会建设。
按照《国务院做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和农业部对建设节约型农业的指导意见，结合农垦经济和社会发展实际，在今后一个时期特别是在“十一五”时期，农垦在建设节约型社会中要重点做好七个方面的工作。
（一）提高土地集约利用水平
强化土地管理工作。实行严格的土地管理，长期保持基本农田规模；继续完善土地承包关系，延长土地承包期；规范土地流转办法，采取有力措施，促使土地向种田能手和种植大户集中，加快农业劳动力向二三产业转移，推进土地规模经营；加大土地确权发证工作力度，尽快完成农垦土地确权工作；健全土地管理信息系统，开展土地利用动态监测；进一步做好土地利用规划，积极探索土地资产增值增效新途径，努力提高土地资产经营水平。
综合采取农艺、农机、工程、生物等多种措施，切实加强耕地质量建设。建立完善不同用途耕地的质量建设标准，搞好田间水利沟渠、机耕道路、防护林网等基础设施建设；加强农业综合开发工作，加快中低产田改造，加大秸秆还田、有机肥施用力度；加强对东北垦区黑土地的保护，结合国家“沃土工程”和灌区改造工程的实施，建立黑土地合理利用和保护的长效机制；西北垦区要结合国家退耕还林还草、旱作节水工程和其它工程的建设，加强耕地和草原草场的管理，不断提高土地的生产能力。
提高耕地利用效率。逐步建立土地资源集约利用潜力评价和土地利用规划评价指标体系，进一步总结和探索不同地区土地集约利用模式及配套措施；科学布局，调整优化农业结构，加快优势产业区建设；改革传统耕作制度，提高耕地综合产出效率；合理规划建设小城镇，继续做好“撤队并场”工作，积极开展旧址土地的复垦。
（二）大力发展节水农业
加强水利基础设施建设，拓宽和合理利用水资源。积极做好参建和自建的水利工程建设，搞好流域综合治理；继续推进垦区旱田节水灌溉工程和邻近江河湖泊垦区的防洪治涝工程建设；努力做好垦区内大型灌区建设，加快解决续建配套与节水改造问题；搞好垦区境内水库、堤坝的削险加固，提高建设标准；优化农田灌溉水系布局，大力开展灌溉渠道防渗建设，减少输水损失。
全面推广田间节水灌溉高新技术。改革传统漫灌方式，根据地区和作物不同，鼓励畦灌、沟灌、低压管灌等低损耗地面灌溉技术，推广喷灌和滴灌技术；完善不同作物节水控制灌溉技术，并加大推广力度。
加强水资源的保护、污染治理及循环利用。建设水资源监测体系，科学制定基本用水定额；严格限制地下水过度开采；严格控制化肥、农药施用和未经处理的家畜禽粪便对地下水资源的污染；积极开展养殖业和工业废水生态净化处理，进行二次利用。
（三）提高农业投入品利用效率
全面开展测土配方施肥。建立起农业技术推广站、土壤化验室、田间试验网络为一体的测土配方施肥技术体系；探索测土配方施肥的技物结合模式，建立“测、配、产、供、施”体系；进一步提高测土配方施肥的精度，细划土壤小区，建立土壤档案，并依据种植作物、产量情况和田间监测结果，不断修订完善配方，做到定物、定点、定时精准施肥；在搞好垦区自身测土配方施肥工作的同时，也为周边农村农民提供服务。
大力推广节约型施药技术。坚持低毒、低残留、低浓度和生物防治优先的原则，积极推广应用植物农药和微生物农药；推广使用新型施药机械和喷雾助剂，完善技术规范，加强技术培训；在大型垦区提高飞机航化作业水平，努力降低农药用量，提高利用率。
科学合理使用良种。进一步扩大良种覆盖率，提高种子加工技术和良种供应能力；科学确定不同作物的用种量，全面推广麦、豆、棉、玉米等大宗农作物的精量、半精量播种技术，加快推广橡胶籽苗芽接和小苗芽接技术。
千方百计降低农业装备能耗。推进农机标准化管理工作；加大农机装备更新力度，推广大型农机具保护性耕作和复式联合作业；积极推广使用节油和抗磨添加剂。
（四）加快建立集约化养殖生产模式
加快养殖业生产方式的转变，积极推行集约化、标准化养殖模式，发展适度规模经营，提升养殖业生产水平。统筹规划，优化布局，合理安排现代化集约养殖小区建设；鼓励有条件的养殖大户和加工企业建立养殖厂，不断创新经营方式，加速实现规模养殖的进程；积极实施草食家畜全舍饲、半舍饲工程，缩短养殖周期，提高生产效率；推广绿色高效生态畜禽水产养殖技术，加快养殖业良种化步伐，进一步扩大良种覆盖率，提高单产，降低成本，增加效益；改善饲料品种结构，发展人工牧草、青贮玉米种植，进行天然草场改良；大力发展节粮型草食动物饲养，降低饲料和能源消耗；加强疫病防治，强化日常管理，不断提高防治手段和疫情防控能力，建立和完善应急处理机制；建立粪污无害化处理和资源化利用设施，努力创造良好的卫生环境。
（五）切实加强工业和建筑企业节能工作
坚持以信息化带动工业化，广泛应用高新技术和先进适用技术改造提升农垦工业水平。做好工业企业节能降耗和清洁生产工作，重点扶持技术起点高、工艺先进、污染物排放可有效控制的建设项目；积极开发和推广资源节约、替代和循环利用技术，加快企业节能降耗的技术改造，推广锅炉改造、水泥窑炉改造、蔗糖压榨技术升级等节能新技术、新产品，淘汰高耗能设备和工艺；进一步开展节能监测工作，实施工业污染全过程控制，全面推行环境管理ISO14000企业认证；国家和省、自治区、直辖市确定的重点产业化龙头企业要把节能降耗作为企业发展的一个重要方面，明确工作目标，建立考核体系，把每一项节能措施落到实处；结合农垦小城镇建设和撤队并区等工程的实施，进一步抓好建筑工程节材节能工作，按照国家制定的公共和民用建筑标准，搞好工程的设计和施工。
（六）积极发展循环经济
继续培育循环经济集成利用技术创新能力，壮大和延伸农产品加工产业链，探索发展循环经济的有效模式，提升产业化经营水平。坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，推进节约生产；加强资源综合利用，形成低投入、低消耗、低排放和高效率的节约型增长方式；植胶垦区要在完成天然橡胶集中加工规划建设任务的基础上，加强新建加工厂的工艺设计，提高天然橡胶资源的综合利用水平，改良烘干技术，节省燃料电力开支；结合“生态家园富民工程”的实施，积极发展户用沼气，推广秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术，发展生物质能源；逐步开展大中型畜禽养殖场沼气工程建设，使大多数群众用上洁净能源；积极开发农膜回收利用和可降解技术，确保耕地不受污染；鼓励有条件的垦区进行小规模风能、太阳能等可再生能源的开发试点，挖掘现有资源的利用潜力。
（七）努力创建垦区节约型机关
积极开展垦区节约型机关创建活动。普及节约知识，强化节约意识，细化节约措施，重点做好垦区用水、用电、用材节约工作；完善规章制度，加强机关、企事业单位照明、采暖、制冷、办公设备、用车管理工作；发展电子政务，精简各类会议和文件，改革会议组织方式。垦区机关要带头倡导节约风尚，在全系统逐步形成健康文明、节约资源的消费模式。
四、进一步推进农垦节约型社会建设的主要措施
（一）把农垦节约型社会建设纳入经济社会发展规划。结合垦区经济与社会发展“十一五”规划和其他各项建设规划的编制，把农垦节约型社会工作放到重要议事日程，明确安排，强化措施，逐步形成发展节约型经济的制度体系，使垦区经济尽快走上科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、资源优势得到充分发挥的发展道路。
（二）总结经验，充分发挥典型示范带动作用。利用各种媒体，采取多种形式，广泛宣传先进典型和管理经验，树立资源忧患和节约意识。加大技术和典型交流工作力度，推广成熟技术和做法，以点带面，形成发展节约经济的良好环境，并向垦区周边示范推广。
（三）加大科技创新和管理创新力度。要充分发挥农垦资源、规模、科技、产业和人才优势，因地制宜，在垦区经济和社会发展过程中，加强关键技术创新研究，加快科技成果转化，逐步完善以标准化为核心的各种农业生产模式，加快主导产业新品种、新技术、新模式的集成应用与推广，开创性地推进节约型经济的发展。
（四）增加投入，狠抓关键领域和重点产业。积极争取国家和地方政府、有关部门对农垦重点领域、重点产业的支持，促进产业优化升级，产品更新换代。搞好重点项目建设，对今后新建、改建、扩建工程项目，优先考虑资源节约型项目，鼓励节约型技术的应用，把节约资源的政策措施落到实处。
（五）加强领导，健全制度。垦区要加强对节约型社会建设的领导，增强责任感和紧迫感，抓紧建立健全资源节约管理制度，明确职能部门，强化机构人员，制定切实可行的工作方案，采取综合措施，扎实推进节约型社会建设。
农业部办公厅
二○○五年十一月十五日